Mengukur Peluang dan Tantangan Kembalinya Kesepakatan JCPOA

Iran Talks yang diselenggarakan pada tahun 2015. Foto: Dragan Tatic

Pada tanggal 21 Januari 2021, Joe Biden secara resmi menjadi presiden Amerika Serikat yang ke-46 menggantikan Donald Trump. Sudah menjadi rahasia umum apabila Biden memiliki pandangan yang berbeda dari Trump dalam beberapa isu internasional seperti perubahan iklim, COVID-19, nuklir Iran, dsb. Dengan begitu, kebijakan luar negeri AS hampir dapat dipastikan akan mengalami beberapa perubahan pada isu tertentu, salah satunya adalah nuklir Iran. Nuklir Iran dapat dikatakan sebagai isu yang menantang untuk Biden sebagai penentu kebijakan luar negeri AS. Pada awal Januari 2021, Iran telah kembali memperkaya uranium hingga 20% kemurnian yang mana telah melebihi ambang batas yang diizinkan berdasarkan kesepakatan JCPOA (Joint Comprehensive Plan of Action) (BBC, 2021).

Perkembangan pengayaan uranium Iran tidak lepas dari AS yang menarik diri dari kesepakatan JCPOA. Menanggapi isu nuklir Iran, Biden menyatakan bahwa ia ingin kembali kepada kesepakatan JCPOA yang ditinggalkan oleh AS di era Trump pada tahun 2018. Adapun Trump mengeluarkan AS dari JCPOA sebagai bentuk pemberian sanksi terhadap Iran. Sanksi tersebut ditujukan untuk menekan Iran agar membatasi program nuklirnya lebih ketat daripada yang telah disepakati di JCPOA. Dengan kata lain, AS memaksa Iran untuk mengurangi program nuklirnya lebih jauh lagi dan apabila tidak dilakukan, maka AS akan memberikan hukuman untuk Iran.

Kepentingan Iran dalam Program Nuklirnya

Tuntutan AS untuk menekan program nuklirnya bukanlah hal yang mudah diterima oleh Iran, terlebih kesepakatan JCPOA yang sebenarnya sudah tercapai oleh anggota permanen DK-PBB + Jerman dan Iran bisa dibilang sudah menjadi win-win solution untuk semua pihak. Namun pada pemerintahan Trump, AS secara sepihak keluar dari kesepakatan tersebut. Keinginan Iran untuk mempertahankan program nuklir hingga niat mengembangkan senjata nuklir tidak bisa dilepaskan dari kepentingan nasional Iran yang melekat pada program nuklirnya. 

Kepentingan nasional diartikan sebagai suatu keadaan yang dinilai semata-mata untuk kepentingannya bagi negara. Motif egoisme nasional yang menggiring manusia untuk mencapai tujuan ini ditandai dengan sikap memperhatikan kesejahteraan bangsanya sendiri sebagai bentuk afeksi diri yang ditransfer ke grup nasional (Osgood, 1953). Osgood mendefinisikan kelangsungan hidup atau pertahanan diri dalam hal integritas teritorial, kemerdekaan politik, dan pemeliharaan lembaga-lembaga pemerintah yang mendasar. Osgood juga mengkategorikan kepentingan nasional penting lainnya, yaitu kecukupan (sumber daya), prestise, dan peningkatan (dalam hal prestise, power, dan kesejahteraan). 

Dari segi kecukupan sumber daya yang berkaitan dengan kesejahteraan masyarakat, Iran membutuhkan nuklir sebagai sumber energi. Tenaga nuklir digunakan Iran sebagai sumber energi yang terus mengalami peningkatan setiap tahunnya. Permintaan listrik tumbuh sekitar 4% per tahun, dan Iran memperdagangkan listrik dengan Afghanistan, Armenia, Azerbaijan, Irak, Pakistan, Suriah, Turkmenistan, dan Turki. Total ekspor Iran mencapai sekitar 6,3 TWh energi listrik, sementara total konsumsi domestik Iran sebanyak 260 TWh pada tahun 2018 (World Nuclear Association, 2021). Lebih jauh lagi, menurut AEOI pada Mei 2019, reaktor nuklir Iran akan menghindari penggunaan 22 juta barel minyak per tahun yang berarti penggunaan nuklir lebih efisien dalam memenuhi kebutuhan energi dan mengurangi ketergantungan pada minyak bumi.

Penggunaan nuklir sebagai sumber energi merupakan jenis penggunaan nuklir untuk tujuan damai yang tentunya jarang ditanggapi secara negatif oleh dunia internasional. Namun begitu, Iran sering mendapat kecaman dari dunia internasional maupun negara di kawasan atas kapasitas nuklirnya. Artinya, banyak yang merasa terancam oleh program nuklir Iran yang tidak sepenuhnya ditujukan untuk tujuan baik. Pada 8 November 2011, IAEA merilis laporan yang menyatakan ada bukti kredibel bahwa Iran telah melakukan kegiatan yang relevan dengan pengembangan alat peledak nuklir. Sejak saat itu, sejumlah laporan telah menggarisbawahi penolakan berkelanjutan Iran untuk membahas bukti IAEA yang menunjukkan indikator kuat dari kemungkinan pengembangan senjata nuklir. Pada Januari 2018, dinas intelijen Israel Mossad menyita lebih dari 50.000 halaman dokumen dan 160 kaset data dari gudang Teheran yang menampung arsip nuklir klandestin Iran. The New York Times menyatakan bahwa dokumen-dokumen tersebut mengkonfirmasi apa yang dicurigai oleh para pengawas dari IAEA dalam banyak laporan. Terlepas dari alasan Iran bahwa programnya adalah untuk tujuan damai, dahulu Iran telah bekerja secara sistematis mengumpulkan semua yang dibutuhkan untuk menghasilkan senjata atom (ADL). Sementara pada awal 2021 Iran telah memperkaya hingga 20% kemurnian sehingga hal tersebut memperkuat dugaan Iran memiliki niat untuk membangun senjata nuklir kembali.

Dari segi yang lebih politis, terdapat empat alasan mengapa nuklir sangat penting bagi Iran yaitu isu dilema keamanan, prestise, agama, dan politik domestik (Ramesh & Tsegaye, 2011). Dari poin pertama, dilema keamanan adalah situasi ketika tindakan yang dilakukan oleh suatu negara untuk meningkatkan keamanannya sendiri menyebabkan reaksi dari negara lain, yang mengarah pada penurunan daripada peningkatan keamanan negara (Wivel, 2011). Negara di dunia berupaya untuk menjamin keamanannya sendiri sebagai konsekuensi tidak adanya pemerintahan dunia dan juga dunia yang anarkis. Memperkuat militer serta sistem persenjataan merupakan salah satu upaya menjamin keamanan suatu negara walaupun konsekuensinya negara lain akan bereaksi karena keamanannya terancam.

  1. Dilema Keamanan

Konsep dilema keamanan sangat relevan dengan program nuklir di Iran. Pengembangan senjata nuklir Iran merupakan reaksi dari Iran sebagai negara di kawasan yang terbilang terisolasi secara geopolitik sehingga menimbulkan rasa tidak aman untuk Iran. Di kawasan, setidaknya terdapat dua kekuatan besar yang menjadi “musuh” bagi Iran, yaitu Arab Saudi dan Israel. Keretakan Sunni-Syiah berabad-abad lamanya dalam konflik Islam juga turut berkontribusi secara signifikan terhadap ketidakstabilan wilayah. Sebagai satu-satunya negara besar Syiah di kawasan, Iran telah menunjukkan tingkat ketidakamanan yang tinggi. Selain itu, Israel yang bersikap ambigu terkait program nuklirnya merupakan tantangan bagi ambisi Iran untuk menjadi kekuatan regional (Ramesh & Tsegaye, 2011). Sementara di dunia internasional, AS merupakan musuh utama bagi Iran yang juga memiliki hubungan erat dengan Arab Saudi dan Israel. Dilihat dari sisi geopolitik dan kemitraan AS dengan Arab Saudi dan Israel, tentunya sangat tidak berimbang dibanding Iran yang terisolasi di kawasan dengan power yang terbatas. Dengan kepemilikan senjata nuklir, kondisinya akan lebih berimbang sehingga akan tercipta balance of power di kawasan. Iran akan merasa lebih aman apabila memiliki sistem persenjataan nuklir untuk menjamin keamanannya.

  1. Prestise

 Dari segi prestise, bangsa/negara memiliki prestise dengan tujuan mengesankan negara lain dengan kekuatan yang benar-benar dimiliki atau dimiliki oleh bangsa yang dipercayainya, atau ingin negara lain percaya atas apa yang dimilikinya (Morgenthau, 1973). Bagi pemikir realis, prestise adalah kepemilikan dan persaingan status yang memiliki karakter zero-sum (Vogler, 2016). Morgenthau (1967) mengidentifikasi kontes prestise sebagai salah satu dari tiga ‘manifestasi dasar’ dari perebutan kekuasaan dalam hubungan internasional, yang mana dua manifestasi dasar lainnya adalah perlindungan status quo dan imperialisme. Mengejar prestise merupakan salah satu instrumen yang dapat digunakan untuk mempertahankan status quo dan imperialisme. 

Melihat perkembangan persaingan Iran di Timur Tengah bersama Arab Saudi dan Israel serta perseteruannya dengan AS, Iran ingin mempertahankan status quo-nya sebagai kekuatan Islam Syiah dengan program nuklirnya. Iran ingin mendapatkan pengakuan dari negara tetangga maupun Barat atas kemampuannya. Prestise Iran tidak bisa dilepaskan dari kebanggaan masyarakat atas statusnya sebagai keturunan Kekaisaran Persia yang memiliki peran besar atas kejayaan Islam dalam aktivitas intelektual yang belum pernah terjadi sebelumnya. Kekaisaran Persia dahulu menghadirkan peradaban yang menghasilkan banyak kemajuan dalam astronomi, matematika dan kedokteran (Vick 2011). Semangat era kejayaan Kekaisaran Persia ini diwariskan terhadap Bangsa Iran yang tercermin dari teknologi nuklirnya. Terlepas dari penggunaannya untuk tujuan damai atau bukan, nuklir merupakan hal eksklusif yang tidak bisa dimiliki oleh semua negara. Dengan nuklir, Iran menganggap dirinya lebih maju daripada negara yang tidak memiliki program nuklir. Dalam kata lain, Iran lebih mendapat pengakuan dari negara-negara kawasan maupun Barat dengan program nuklirnya.

  1. Agama

Agama juga tidak bisa dilepaskan dari kompleksitas permasalahan nuklir Iran. Iran merupakan negara Syiah yang mengadopsi nilai-nilai Syiah dalam menjalankan negaranya. Kelompok Syiah memiliki hubungan yang kurang baik dengan Sunni. Secara Geografis Iran merupakan satu-satunya negara Islam Syiah dan bukan merupakan Bangsa Arab di Teluk Persia, sedangkan negara lain merupakan Negara Arab Islam Sunni. Selain itu, Iran juga mendukung populasi Syiah di Timur Tengah yang didominasi oleh Sunni. Kondisi ini menambah perasaan tidak aman untuk Iran. Dalam kaitannya dengan nuklir, Iran mengembangkan kemampuan nuklirnya dengan menggunakan pembenaran dari motivasi Teologis Ayatollah (gelar tertinggi ulama Syiah) dan juga memandang Iran bersenjatakan senjata nuklir sebagai alat di tangan Allah untuk memaksakan Islam di seluruh dunia. Iran percaya bahwa mereka dan para Ayatollah telah dipilih oleh Allah untuk melaksanakannya misi-Nya (Inbar 2006). Dengan kata lain, program nuklir Iran mendapat pembenaran dari kepercayaan mereka.

Dalam sudut pandang yang lebih luas, konfrontasi Iran dan Barat bisa jadi dijelaskan oleh perjuangan historis yang lebih luas antara Islam dan Kristen. Perjuangan yang asalnya dapat ditelusuri kembali ke Perang Salib. Hal ini masih menjadi subjek yang sensitif ditunjukkan oleh situasi yang diciptakan oleh Presiden Bush pasca tragedi 9-11 ketika ia menggambarkan perang melawan teror sebagai perang salib. Banyak negara-negara Arab dan Iran menganggap ini sebagai referensi terselubung dari perang melawan teror sebagai perang melawan Islam (Ramesh & Tsegaye, 2011). Reaksi yang muncul dari Iran serta masyarakatnya adalah pandangan bahwa AS dan Barat merupakan musuh Islam yang harus dilawan. Dengan demikian, Iran harus memperkuat diri dengan program nuklir yang dimilikinya.

  1. Politik Domestik

Politik domestik juga memberikan pengaruh terhadap program nuklir Iran. Dari Khatami yang cenderung moderat hingga Ahmadinejad yang konfrontatif, Iran tidak pernah memiliki intensi untuk menghentikan program nuklirnya. Tentunya hal ini berkaitan dengan isu keamanan dan prestise yang sangat esensial bagi Iran, namun lebih jauh lagi politisi Iran membutuhkan program nuklir sebagai agenda politiknya. Ditinjau dari studi keamanan, menurut Jemadu (2008) keamanan negara dengan kepemimpinan otoriter diartikan sebagai keamanan kedudukan penguasanya. Seorang pemimpin membutuhkan stabilitas politik dengan memperlemah lawan politik di dalam politik domestik suatu negara. Menurut Ramesh & Tsegaye, rezim otoriter seperti Iran cenderung menutupi kekurangan internal mereka dengan menunjukkan jari ke kekuatan asing dan cenderung memanfaatkan setiap kesempatan untuk menekan perbedaan pendapat dalam negeri dengan mengaitkan oposisi internal dengan intervensi luar (Ramesh & Tsegaye, 2011). Dengan kata lain, pihak yang mengkritik program nuklir Iran akan dilabeli sebagai bagian dari pihak asing yang ingin menghancurkan Iran. Artinya nuklir memiliki peran ganda untuk pemerintah Iran, yaitu sebagai alat untuk menjaga rezim otoriter dan melemahkan pihak oposisi dalam politik domestik Iran.

Ide Tekanan dan Kepentingan AS terhadap Nuklir Iran

Pemberian tekanan AS terhadap program nuklir Iran bukanlah sesuatu yang tanpa sebab. Terdapat beberapa hal yang memengaruhi AS dalam aksinya tersebut. Menurut pemikir konstruktivis, ide merupakan salah satu faktor terpenting yang memengaruhi perilaku suatu negara. Tannenwald (2005) mengklasifikasikan ide menjadi empat, yaitu keyakinan bersama/ideologi, keyakinan normatif, keyakinan sebab akibat, dan resep kebijakan. Keyakinan bersama/ideologi yang dimiliki oleh sebagian kelompok dan partai dalam politik domestik AS serta mitra AS di Timur Tengah turut memengaruhi tindakan AS yang keras terhadap Iran. Sama halnya juga dengan keyakinan normatif bahwa pengembangan senjata nuklir merupakan hal yang tidak bisa dibenarkan. Kemudian dari keyakinan sebab akibat, tekanan terhadap Iran diyakini akan membuat negara tersebut tunduk terhadap AS. Kemudian sanksi AS yang memicu kemarahan Iran dan kesepakatan JCPOA merupakan bentuk resep kebijakan yang merupakan manifestasi dari ide untuk menekan program nuklir Iran. 

Pembahasan nuklir Iran selalu menjadi pembahasan penting di pemerintahan AS setiap periode baik saat dipegang oleh Demokrat maupun Republik. Hal ini menandakan bahwa nuklir Iran memiliki arti penting yang memengaruhi politik luar negeri AS. Respon AS terhadap nuklir Iran dapat ditelusuri dari politik domestik AS. Baik Partai Demokrat maupun Republik memiliki ide yang berbeda terhadap isu nuklir yang ada di Iran. Republik lebih cenderung bersikap agresif terhadap ancaman nuklir Iran yang meliputi perubahan rezim, tekanan maksimum, dan bahkan serangan militer terhadap Iran, sedangkan Demokrat lebih percaya pada pendekatan diplomatik dan kesepakatan multilateral serta percaya bahwa tekanan hanya bisa efektif melalui pendekatan multilateral dan cara diplomatik (Perwita & Razak, 2020). Perbedaan ide inilah yang membuat perbedaan kebijakan pada setiap pergantian pemimpin AS.

Perbedaan ini dapat dilihat dari respon di masa kepemimpinan Clinton hingga Trump karena pergantian kekuasaan dan latar belakang partai masing-masing presiden. Dari sisi Demokrat, terdapat niat dari Clinton untuk menormalisasi hubungan dengan Iran melalui Khatami sebagai presiden moderat yang terpilih pada tahun 1996 (Perwita & Razak, 2020). Ide Demokrat juga ditunjukan di era Obama dengan terbentuknya kesepakatan JCPOA yang meringankan sanksi AS untuk Iran dengan catatan terdapat batasan untuk menjalankan program nuklir Iran. Komitmen terhadap JCPOA kembali disuarakan oleh Biden sebagai Presiden AS sejak 2021. Sedangkan dari sisi Republik, Bush yang memiliki kekhawatiran terhadap senjata pemusnah masal mempertimbangkan untuk menggunakan pendekatan militer terhadap Iran. Dick Cheney sebagai wakilnya saat itu bahkan bersikeras solusi militer bukan hanya pilihan yang layak, tetapi opsi terbaik yang tersedia (Borger, 2007). Pendekatan agresif juga ditunjukkan oleh Trump yang keluar dari kesepakatan JCPOA agar bisa memberi sanksi yang lebih maksimum terhadap Iran.

Ide memberikan tekanan terhadap Iran terlihat menjadi sebuah kepentingan dari partai Republik selama lebih dari 20 tahun terakhir. Bahkan, meski jabatan presiden sedang dipegang oleh Demokrat, Republik selalu memberi tekanan terhadap Iran melalui kongres. Dengan kata lain, tekanan untuk Iran muncul dari dinamika politik domestik AS. Misalnya tekanan terhadap Clinton untuk memberikan sanksi ekonomi yang lebih berat lagi terhadap Iran dan menentang kesepakatan JCPOA serta membatalkannya menjadi sebuah traktat (Perwita & Razak, 2020).

Selain dari Partai Republik, tekanan untuk Iran juga datang dari kelompok kepentingan yang salah satunya adalah AIPAC (American-Israel Public Affairs Committee). AIPAC telah bekerja lebih dari 20 tahun untuk melobi Eksekutif dan Kongres AS. Tujuan utama AIPAC adalah bekerja dengan pemerintah AS untuk memperkuat hubungan AS-Israel serta kerja sama ekonomi, politik dan langkah-langkah diplomatik untuk mencegah senjata nuklir Iran. AIPAC merupakan organisasi yang mendorong sanksi keras terhadap Iran untuk mencegah mereka memperoleh senjata nuklir (AIPAC, 2019). Eksistensi AIPAC diyakini turut serta memberi pengaruh terhadap kebijakan luar negeri AS agar menguntungkan Israel serta menekan Iran yang merupakan ancaman bagi Israel.

Dari perspektif politik luar negeri, tujuan AS menekan program nuklir Iran adalah untuk keamanan mitranya di Timur Tengah. Iran yang bersenjata nuklir kemungkinan akan semakin memberanikan kebijakan luar negeri yang agresif, termasuk keterlibatannya yang mendalam di Suriah, serangannya terhadap Israel melalui proksi termasuk Hizbullah, Hamas, dan kelompok yang dianggap AS teroris, serta sponsornya terhadap pemberontak-pemberontak di Yaman (ADL). Selain Israel, kepemilikan senjata nuklir oleh Iran akan memberikan rasa tidak aman bagi negara-negara Arab di kawasan Timur Tengah yang merupakan mitra AS.

Kepemilikan senjata nuklir Iran mengganggu kepentingan dari AS. Kepemilikan senjata nuklir Iran dikhawatirkan akan mengganggu stabilitas di Timur Tengah sebagai kawasan strategis bagi AS. Tidak bisa dipungkiri bahwa AS masih bergantung terhadap minyak dari negara Arab walaupun AS telah menjadi negara yang net-ekspornya lebih banyak dibanding net-impor. Ketergantungan ini disebabkan satu barel minyak yang diekstraksi di Texas tidak sama dengan satu barel minyak yang diekstraksi di Arab Saudi karena kandungan sulfur yang berbeda. Minyak mengandung sulfur dan persentase sulfur dalam minyak mentah menentukan jumlah pemrosesan yang diperlukan untuk memurnikan minyak menjadi produk energi. “Minyak mentah manis” adalah istilah yang mengacu pada minyak mentah yang memiliki sulfur kurang dari 1% (EIA, 2017). Pada awal Januari tahun 2021, AS memang dinyatakan bebas dari impor minyak Arab Saudi, namun menurut Karim Fawaz dikutip dari Bloomberg (2021) menyatakan bahwa kemungkinan situasi ini hanya sementara dan hanya merupakan aberasi mengingat rendahnya produksi kilang saat ini. Di samping itu, pemotongan produksi Saudi akan meningkat sebagai respon pandemi yang sedang berlangsung (Tobben & Lee, 2021). Karena hal tersebut, gangguan pasokan minyak yang besar dapat menimbulkan banyak masalah ekonomi pada konsumen dan perekonomian Amerika (Loris, 2020). 

Melihat pentingnya kawasan Timur Tengah, AS berusaha semaksimal mungkin agar Iran tidak mengembangkan senjata nuklir yang bisa mengganggu stabilitas di sana. Kekhawatiran AS disebabkan oleh kuatnya militer Iran di kawasan. Menurut indeks GFP, Iran menempati posisi ke-14 militer terkuat di dunia. Arab Saudi sebagai negara Arab dengan militer terkuat menempati posisi ke-17 dan Israel di posisi ke-20 (GFP, 2021). Berdasarkan indeks yang sama, Iran merupakan negara dengan militer terkuat di Timur Tengah mengalahkan Arab Saudi dan Israel. Artinya Iran sudah memiliki kemampuan senjata konvensional untuk menyerang AS dan pasukan sekutunya yang ditempatkan di Timur Tengah. Jika Teheran diizinkan mengembangkan senjata nuklir, ancaman yang ditimbulkannya akan meningkat secara dramatis (ADL). 

Ditinjau dari ide normatif, pengembangan senjata nuklir merupakan sesuatu yang tidak dibenarkan oleh AS dan masyarakat internasional. Pengayaan uranium Iran merupakan salah satu tantangan untuk NPT (Nuclear Non-Proliferation Treaty) di samping keluarnya Korea Utara di tahun 2003 dan bukti kemajuan yang dibuat Irak pada 1980-an dalam program nuklirnya meskipun menjadi penandatangan perjanjian tersebut (Freedman). Dengan NPT, beberapa negara pemilik senjata nuklir secara konsisten mengurangi kepemilikan senjata nuklirnya. Pada tahun 2000, AS memiliki 10.577 hulu ledak nuklir dan jumlah tersebut menurun di tahun 2010 menjadi 5.000. Penurunan ini juga diikuti oleh Rusia sebagai kekuatan nuklir lain. Pada tahun 2000, Rusia memiliki 21.500 hulu ledak nuklir dan menurun di tahun 2010 menjadi 12.000 hulu ledak nuklir (Norris & Kristensen, 2016). Sedangkan di tahun 2020 AS memiliki 5.800 dan Rusia memiliki 6.375 yang berarti mengalami penurunan signifikan selama sepuluh tahun terakhir (SIPRI, 2020). Penurunan tersebut juga diikuti oleh negara pemilik nuklir lain seperti Inggris dan Prancis, namun tidak dilakukan oleh Tiongkok. Pasca keluarnya Iran dari JCPOA menambah potensi Iran untuk mengembangkan senjata nuklir. Hal ini tentu kontras dengan AS yang berkomitmen untuk mengurangi kepemilikan senjata nuklir bersama lain. Dengan kata lain, program nuklir Iran yang agresif akan mengganggu komitmen internasional untuk melucuti senjata nuklir secara bertahap sebagaimana tertuang dalam NPT.

Peluang dan Tantangan Kesepakatan JCPOA

JCPOA merupakan kesepakatan yang diyakini beberapa pihak dapat menekan program nuklir Iran agar mengurangi kecemasan di dunia internasional terutama Timur Tengah. Biden menyatakan keinginannya untuk menghidupkan kembali JCPOA jika Iran kembali mematuhi perjanjian tersebut. Biden juga ingin memperkuat dan memperluas batasan JCPOA pada program nuklir Iran, dan membahas masalah terkait lainnya yang tidak tercakup dalam kesepakatan tersebut, seperti kebijakan luar negeri Iran yang agresif dan program rudal balistiknya. Biden dan timnya mengatakan bahwa menghidupkan kembali JCPOA harus menjadi prioritas dan masalah lain harus ditangani nanti. Prancis, Jerman, dan Inggris sebagai bagian dari kesepakatan JCPOA setuju dengan niat Biden (Scazzieri, 2021). 

Dari sisi Iran, Rouhani juga menyambut baik inisiatif kembalinya AS ke kesepakatan 2015 dan menyebutnya sebagai kesempatan bagi AS untuk mengkompensasi kesalahan sebelumnya dan kembali mematuhi komitmen internasional (Erlanger, 2020). Di samping itu, para pemimpin Iran memberi syarat pencabutan sanksi apabila AS menginginkan Iran kembali ke kesepakatan JCPOA. Dari pernyataan tersebut kita dapat mengetahui bahwa kedua pemimpin menginginkan masing-masing pihak kembali pada kesepakatan JCPOA.

Keinginan kedua pemimpin untuk kembali ke JCPOA merupakan modal awal yang cukup berharga walaupun masing-masing pihak menginginkan pihak lawan untuk mengambil langkah pertama. Eropa khususnya Prancis dan Jerman yang merupakan bagian dari kesepakatan JCPOA dapat menjembatani kesenjangan tersebut untuk membantu kedua belah pihak mengatasi perbedaan mereka dengan menetapkan rencana untuk pengembalian bertahap ke kepatuhan terhadap JCPOA (Scazzieri, 2021).

Selain itu, perubahan kebijakan luar negeri AS di era Biden juga dapat memberikan peluang agar Iran percaya terhadap AS atas komitmennya terhadap JCPOA. Salah satunya adalah perubahan kebijakan AS di Timur Tengah. Biden telah mengatakan bahwa ia akan menilai kembali hubungan AS dengan Arab Saudi, dan dia akan mengakhiri dukungan untuk perang di Yaman. Hal ini mendorong Saudi untuk terlibat dialog dengan Iran (Scazzieri, 2021). Komitmen Biden mulai direalisasikan pada 4 Februari 2021 dengan menghentikan bantuan militer untuk Arab demi menghentikan perang di Yaman. Di sisi lain, Iran juga terlibat dalam konflik di Yaman dengan memberi bantuan kepada kelompok Houthi. Dikutip dari New York Times (2021), Biden mengungkapkan di hadapan Kongres bahwa ia akan menghapus status teroris Houthi. Beberapa pengamat mengira keputusan tersebut dapat digunakan sebagai pengaruh untuk membuat Houthi bernegosiasi. Perubahan tersebut dapat mengurangi rasa tidak aman bagi Iran sehingga dapat meyakinkan Iran agar mengubah sifat agresifnya di kawasan. 

Walaupun peluang kedua negara untuk kembali ke kesepakatan JCPOA terbuka lebar, terdapat beberapa tantangan yang dapat menyulitkan kedua negara untuk mematuhi kesepakatan JCPOA. Tahun 2021 merupakan tahun pemilu untuk Iran dan Hassan Rouhani akan turun dari jabatannya sebagai Presiden karena telah menjabat selama dua periode. Secara tidak langsung situasi ini dapat memengaruhi niat Iran untuk kembali pada JCPOA. Hal ini disebabkan kelompok yang mendukung kesepakatan JCPOA melemah karena kegagalan kesepakatan tersebut, dan calon presiden berikutnya kemungkinan berpikir bahwa Iran akan lebih aman jika memiliki senjata nuklir. Selain itu calon Presiden  Iran menganggap Barat tidak dapat dipercaya dan Tiongkok serta Rusia tidak akan memihak AS (Scazzieri, 2021). Pembunuhan Jendral Soleimani dengan perintah Trump juga masih menyisakan kemarahan dari pejabat Iran yang mungkin sama halnya dengan beberapa calon Presiden Iran.

Terdapat beberapa nama sebagai calon Presiden Iran selanjutnya, namun Hossen Dehghan yang merupakan komandan IRGC diduga merupakan calon terkuat pada pemilu Iran tahun 2021. Pada 1980-an, Dehghan bertanggung jawab atas tindakan kejam terhadap lawan-lawan rezim Islam dan dia memainkan peran sentral dalam pemboman barak Marinir AS di Beirut yang menewaskan ratusan orang. Selain itu, Dehghan terlibat aktif pada pendudukan kedutaan AS pada tahun 1982 di Iran. Sejak 4 November 2019, Hossein Dehghan telah mendapat sanksi dari Departemen Keuangan AS karena perannya dalam pemboman tahun 1983 di Beirut. (Khoshnood, 2020). Melihat beberapa hal tersebut, Biden perlu bersifat pragmatis apabila Dehghan menjadi Presiden Iran setelah Rouhani. Misalnya dengan menghapus sanksi terhadap Dehghan maupun sanksi lainnya agar Iran mau berdialog dengan AS.

Politik domestik AS juga menjadi tantangan bagi perjanjian JCPOA terutama di Kongres. Secara teknis, Biden tidak membutuhkan persetujuan Kongres untuk menghapus sanksi Iran. Namun, secara politis perlu ada konsensus di balik gagasan itu, karena Biden akan membutuhkan dukungan legislator untuk mengimplementasikannya di level domestik. Pihak Republik umumnya berargumen bahwa sanksi maksimum dibutuhkan untuk membentuk kesepakatan terbaik. Sulit bagi Biden untuk menghapus semua sanksi, terutama yang dijatuhkan atas dasar dukungan Iran untuk terorisme (Scazzieri, 2021). Selain itu akan ada tekanan dari kelompok kepentingan seperti AIPAC yang merupakan perantara antara kepentingan Israel dengan AS. Apabila dalam beberapa bulan ke depan Iran bersikap agresif di Timur Tengah, Biden juga akan mendapat tekanan baik dari kongres maupun mitra Timur Tengah-nya untuk mengurungkan niatan mencabut sanksi Iran. 

Tantangan terakhir adalah permintaan Iran yang belum tentu bisa Biden kabulkan. Misalnya adalah jaminan AS tidak akan keluar dari kesepakatan JCPOA kembali. Hal ini sulit untuk Biden karena presiden setelahnya memiliki otoritas untuk keluar dari kesepakatan manapun walaupun kesepakatan JCPOA telah mendapat persetujuan dan menjadi traktat nantinya. Artinya, sebelum kesepakatan terbentuk penting bagi Biden untuk membentuk konsensus di kongres agar Republik dan kelompok kepentingan lain memahami arti penting JCPOA bagi AS maupun mitra AS.

Kesimpulan

Niatan Biden untuk kembali pada kesepakatan JCPOA merupakan awal yang baik untuk menghidupkan kembali kesepakatan yang telah ditinggalkan oleh kedua negara. Prancis dan Jerman dapat menjadi pihak ketiga untuk memediasi konflik antara AS dan Iran. Dengan menghentikan bantuan militer kepada Arab, Biden ingin membangun kepercayaan untuk Iran bahwa kini AS bisa lebih akomodatif dari beberapa tahun sebelumnya.

Sejauh ini, pemerintahan Biden menghasilkan perkembangan positif untuk kedua negara dapat kembali ke JCPOA, namun terdapat beberapa tantangan yang sewaktu-waktu dapat menyulitkan tercapainya kesepakatan. Presiden baru Iran yang akan menjabat pertengahan 2021 nanti merupakan salah satu tantangan karena bisa membawa kebijakan yang lebih agresif walaupun ada kemungkinan akan lebih akomodatif juga. Politik internal AS juga menjadi tantangan cukup berat untuk Biden. Misalnya menciptakan konsensus di kongres agar Republik memahami arti penting mengurangi sanksi Iran. Selain itu, akan ada tekanan dari AIPAC dan kelompok kepentingan lainnya agar AS tidak terlalu lunak terhadap Iran. Namun tantangan yang paling sulit untuk Biden yang kemungkinan tidak bisa diwujudkan adalah jaminan AS tidak keluar kembali dari kesepakatan JCPOA karena Partai Republik selalu menggunakan pendekatan sanksi alih-alih kesepakatan untuk menekan Iran.

Daftar Referensi

Buku

Jemadu, Aleksius (2008). Politik Global dalam Teori dan Praktik. Graha Ilmu.

Morgenthau, Hans J (1973). Politics Among Nations. The Struggle for Power and Peace. Alfred A. Knopf, Inc. 

Osgood, Robert E (1953). Ideals and Self-Interest in America’s Foreign Relations University of Chicago Press.

Vogler J. (2016) Recognition and Prestige. In: Climate Change in World Politics. Energy, Climate and the Environment. Palgrave Macmillan.

Jurnal

Perwita, Anak & Razak, Muhammad (2020). U.S. Foreign Policy Towards Iranian Nuclear Threat from Bill Clinton to Donald Trump Administration. Insignia Journal of International Relations. Vol. 7, No.1. 17-44.

Tannenwald, Nina (2005). Ideas and Explanation : Advancing the Theoretical Agenda. Journal of Coldwar Studies. Vol.7 No.3. 13-42.

Laman Internet

ADL The Iranian Nuclear Threat: Why it Matters. ADL. https://www.adl.org/resources/fact-sheets/the-iranian-nuclear-threat-why-it-matters 

AIPAC (2019). What We Have Achieved. AIPAC. https://www.aipac.org/aboutaipac2/what-weve-accomplished 

BBC (2021, Januari 4). Iran Resumes Enriching Uranium to 20% Purity at Fordo Facility. BBC. https://www.bbc.com/news/world-middle-east-55530366 

Borger, J. (2007, 16 Juli). Cheney pushes Bush to Act on Iran. The Guardian. https://www.theguardian.com/world/2007/jul/16/usa.iran

EIA (2017, 21 September). Today in Energy. EIA. https://www.eia.gov/todayinenergy/detail.php?id=33012 

Erlanger, Steven (2020, 17 November). Biden Wants to Rejoin Iran Nuclear Deal, but It Won’t Be Easy. The New York Times. https://www.nytimes.com/2020/11/17/world/middleeast/iran-biden-trump-nuclear-sanctions.html 

Freedman, Lawrence D. Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons. Encyclopedia Britannica. https://www.britannica.com/event/Treaty-on-the-Non-proliferation-of-Nuclear-Weapons

GFP (2021). 2021 Military Strength Ranking. GFP. https://www.globalfirepower.com/countries-listing.asp 

Hubbard, Ben & Almosawa, Shuaib (2021, 5 Februari). Biden Ends Military Aid for Saudi War in Yemen. Ending the War Is Harder. New York Times. https://www.nytimes.com/2021/02/05/world/middleeast/yemen-saudi-biden.html

Khoshnood, Ardavan (2020, 13 Desember). Brigadier General Hossein Dehghan—Iran’s Next President?. Besacenter. https://besacenter.org/perspectives-papers/iran-dehghan-candidacy/ 

Loris, Nicolas (2020, 17 Januari). Does the United States Still Need Middle East Oil?. The Heritage Foundation. https://www.heritage.org/coal-oil-natural-gas/commentary/does-the-united-states-still-need-middle-east-oil 

Norris, Robbert & Kristensen, Hans (2016). Global Nuclear Weapons Inventories, 1945-2010. Bulletin of The Atomic Scientist. https://journals.sagepub.com/doi/pdf/10.2968/066004008 

Ramesh, Ghandikotasivamala & Tsegaye, Kebede (2011). Iran’s Nuclear Program. Research Gate. https://www.researchgate.net/publication/277698075_Iran%27s_Nuclear_Program

Scazzieri, Luigi (2021, 19 Januari). A New Translantic Consensus on Iran. Center for European Reform. https://www.cer.eu/insights/new-transatlantic-consensus-iran

SIPRI (2020, 15 Juni). Nuclear weapon modernization continues but the outlook for arms control is bleak: New SIPRI Yearbook out now. Stockholm International Peace Research Institute. https://www.sipri.org/media/press-release/2020/nuclear-weapon-modernization-continues-outlook-arms-control-bleak-new-sipri-yearbook-out-now

Tobben, Sheela & Lee, Julian (2021). U.S. Imports No Saudi Crude for First Time in 35 Years. Bloomberg. https://www.bloomberg.com/news/articles/2021-01-06/saudi-oil-exports-to-u-s-at-zero-for-first-time-in-35-years

Vick, Karl (2011). Behind Iran’s Nuclear Quest: An Ancient Civilization’s Pride and Insecurity. Time Magazine. http://globalspin.blogs.time.com/2011/11/13/behind-irans-nuclear-quest-an-ancient-civilizations-pride-and-insecurity/ 

Wivel, Anders (2011). Security dilemma. International Encyclopedia of Political Science. http://static-curis.ku.dk/portal/files/184146774/SecurityDilemmaAndersWivelPreprint.pdf 

World Nuclear Association (2021). Nuclear Power in Iran. World Nuclear Association. https://www.world-nuclear.org/information-library/country-profiles/countries-g-n/iran.aspx 

Lucky Kardanardi merupakan Lulusan Hubungan Internasional UPN “Veteran” Yogyakarta tahun 2020 yang memiliki ketertarikan terhadap Eropa dan Prancis. Dapat ditemukan di sosial media dengan nama pengguna @four_kardanardi

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *