Kegagalan Global Health Governance dalam Menyikapi Pandemi COVID-19

Ruang rapat WHO. Foto: Wikimedia Commons

Munculnya virus SARS-CoV-2 di Wuhan, Tiongkok yang menyebabkan pandemi Coronavirus Disease 2019 (COVID-19) pada awal tahun 2020 dilihat sebagai salah satu pandemi terparah sejak Flu Spanyol pada awal abad ke-20. Pandemi ini membawa dampak sosial, ekonomi, dan politik yang sangat besar di seluruh dunia. Negara-negara di seluruh dunia dengan panik menutup perbatasannya, menerapkan pembatasan sosial secara luas, dan menimbun alat-alat kesehatan secara besar-besaran dalam rangka menangani laju jumlah penderita COVID-19 yang terus bertambah secara drastis setiap hari. Di saat yang bersamaan, respons-respons ini juga mendorong terjadinya situasi zero-sum di antara negara-negara di dunia. Penutupan perbatasan dan penimbunan alat-alat kesehatan yang krusial dalam penanganan pandemi sangat merugikan negara-negara yang underprivilaged maupun yang tidak mempunyai kapabilitas produksi alat-alat kesehatan domestik yang memadai. World Health Organization (WHO) yang merupakan institusi utama dalam isu kesehatan dunia dianggap impoten oleh banyak pihak dalam menyikapi kemunculan pandemi COVID-19, karena tidak bisa berperan sebagai sebuah pemimpin yang memastikan adanya respons terkoordinasi dalam penanganan pandemi secara global. Sentimen ini tidak terbatas hanya pada sikap WHO dalam mengkoordinasi penanganan pandemi, tetapi juga menyangkut peran aktor-aktor di dalam WHO itu sendiri dan skeptisisme terhadap WHO dalam memastikan kesetaraan akses terhadap vaksin COVID-19 yang kelak akan tersedia. Berangkat dari adanya sentimen tersebut, tulisan ini berusaha untuk menjelaskan bagaimana institusi global health governance (GHG) berperan dalam isu kesehatan global, dan bagaimana pandemi COVID-19 bertindak sebagai sebuah tes bagi peran GHG dalam pemenuhan hak kesehatan secara global.

Global Governance dan Tiga Konsep Global Health Governance

Merujuk pada definisinya, global governance menurut Rosenau (dalam Finkelstein, 1995) didefinisikan sebagai sistem peraturan pada semua tingkat aktivitas manusia dari mulai keluarga hingga organisasi internasional, yang dalam memenuhi tujuannya melalui kendali akan memiliki reperkusi transnasional. Commission on Global Governance yang dibuat Persatuan Bangsa-Bangsa (PBB) pada tahun 1995. mendefinisikan global governance sebagai gabungan dari berbagai cara yang dilakukan oleh individu dan institusi, baik publik maupun tidak dalam menjalankan kepentingan bersama mereka. Di dalam konsep global governance ini, terdapat aksi akomodasi dan kooperatif yang berjalan secara terus menerus untuk menyelesaikan terjadinya kepentingan yang berbeda atau bertabrakan. Global governance memasukkan institusi dan rezim formal untuk menegakkan kepatuhan, dan juga memasukkan pengaturan informal yang disetujui atau dilihat oleh orang-orang dan institusi-institusi sebagai bagian dari kepentingan mereka (Commission on Global Governance, 1995). Global governance dalam kesehatan global dikenal sebagai GHG. Menurut Muhadi Sugiono, pengajar Hubungan Internasional Universitas Gadjah Mada, GHG muncul akibat adanya sekuritisasi isu kesehatan pasca berakhirnya Perang Dingin. Sekuritisasi isu kesehatan ini memiliki arti bahwa isu kesehatan juga menyangkut eksistensi sistem sosial, politik dan ekonomi di dunia (Fisipol UGM, 2020). Definisi dari konsep GHG sendiri masih memiliki ketidaktepatan akibat istilah global health yang masih bersifat mencakup semua, sehingga berujung pada tidak adanya definisi yang pasti. Lee dan Kamradt-Scott (2014) mencoba untuk membagi istilah GHG menjadi tiga konsep, yaitu “globalisasi dan governance kesehatan”, “global governance dan kesehatan”, dan “governance bagi kesehatan global”.

Konsep “globalisasi dan governance kesehatan” merujuk pada aktor institusi, pengaturan, dan proses-proses pembuatan kebijakan yang memerintah isu kesehatan di dalam dunia yang semakin terglobalisasi (Lee dan Kamradt-Scott, 2014). Konsep ini muncul dari perhatian terhadap cara kerja dan hubungan eksternal institusi dari GHG seperti World Health Organization (WHO) yang mempunyai otoritas di dalam PBB untuk menangani masalah kesehatan dunia. Selain itu konsep ini juga menggarisbawahi permasalahan yang ada di dalam institusi GHG dan upaya untuk mengubah pengaturan institusi yang ada agar bisa bekerja dengan lebih efektif. Konsep kedua berupa “global governance dan kesehatan” berusaha untuk menjelaskan peran institusi global governance di luar kesehatan dalam mempengaruhi determinan kesehatan sosial secara luas (Lee & Kamradt-Scott, 2014). Kemunculan konsep ini berawal dari literatur-literatur yang menjelaskan hubungan antara kebijakan institusi-institusi ekonomi politik internasional neoliberal terhadap negara, terutama negara dengan pendapatan menengah dan rendah. Literatur-literatur ini juga kritis terhadap institusi-institusi yang pro-pasar tersebut karena dianggap kebijakan mereka bertentangan dengan prinsip dasar dari kesehatan masyarakat seperti ekuitas dan keadilan sosial, tidak memperhatikan dasar normatif dalam kebijakannya, dan menentang asumsi neoliberal yang mengatakan bahwa kekayaan yang besar akan “menetes” menjadi peningkatan kesehatan. Konsep “governance bagi kesehatan global” memperhatikan pengaturan governance seperti apa yang dibutuhkan dalam rangka memajukan tujuan kesehatan global yang sudah disepakati (Lee & Kamradt-Scott, 2014). Penggunaan konsep ini juga lebih normatif karena tidak terbatas hanya pada dampak dunia terglobalisasi bagi kesehatan, melainkan juga memperhatikan isu-isu seperti akses terhadap obat, kesetaraan terhadap kesehatan, dan prinsip-prinsip hak asasi manusia atau keadilan sosial. Konsep ini juga mengadvokasi perhatian terhadap kesetaraan dan keadilan sosial dalam aspek kesehatan bagi negara-negara atau kelompok masyarakat yang terbelakang, dan inovasi dalam institusi GHG untuk mencapai tujuan kesehatan global.

Fungsi GHG dalam Pemenuhan Hak Kesehatan Global

Pemenuhan hak untuk kesehatan bagi semua orang sangat penting dalam mewujudkan keadilan sosial di dalam GHG. Sustainable Development Goals (SDGs) yang dibuat oleh PBB merupakan serangkaian kerangka untuk memenuhi target pembangunan berkelanjutan global dan keadilan sosial, yang di dalamnya juga terdapat aspek-aspek dari GHG. Van de Pas et al. (2017) berargumen bahwa hak bagi kesehatan harus ada  di dalam konteks SDG, dan GHG harus berusaha untuk memenuhi SDG maupun hak bagi kesehatan. GHG sendiri mempunyai empat fungsi, yaitu kepengurusan, pengadaan barang publik global, memobilisasi solidaritas global, dan pengelolaan eksternalitas. Fungsi kepengurusan di dalam konteks SDG mempunyai arti bahwa GHG mempunyai fungsi untuk mengatur agenda kesehatan global, mendirikan norma dan panduan, dan mendorong keterlibatan dengan mitra terkait untuk pengembangan dan implementasi kebijakan internasional (Van de Pas et al., 2017). Pengadaan barang publik global sangat penting dalam memenuhi fungsi kepengurusan GHG dan mencapai tujuan ketiga dari SDG berupa tercapainya kesehatan bagi semua. Target dari Tujuan ketiga SDG ini berusaha untuk mendirikan universal health coverage (UHC) melalui sistem kesehatan yang mempunyai sumber daya dan kemampuan ahli tercukupi, jaminan perlindungan dari risiko finansial, adanya akses ke pelayanan kesehatan penting yang berkualitas, akses ke pelayanan kesehatan seksual dan reproduksi, dan tersedia akses bagi obat-obatan penting (Van de Pas et al., 2017). Fungsi memobilisasi solidaritas global menggabungkan empat sub-fungsi penting berupa pembiayaan pengembangan, kerja sama teknis dan pembangunan kapasitas, intervensi kemanusiaan di saat krisis, dan advokasi bagi kelompok-kelompok masyarakat termarginal dan terlantar. Van de Pas et al. (2017) menambahkan bahwa tujuan utama dari mobilisasi solidaritas global adalah diciptakannya bentuk redistribusi finansial yang lebih adil antara masyarakat yang kaya dengan masyarakat yang lebih miskin. Fungsi pengelolaan eksternalitas bertujuan untuk menahan dampak buruk dari kebijakan suatu negara atau badan-badan transnasional terhadap negara atau badan-badan transnasional lainnya. Dalam mengendalikan risiko eksternalitas dan ancaman internasional bagi kesehatan, diperlukan adanya sistem pengawasan bersama, mekanisme koordinasi, dan saluran informasi internasional. Hal tersebut dapat berupa sistem kewaspadaan global terhadap penyakit menular (Van de Pas et al., 2017).

Keempat fungsi tersebut dalam penerapannya masih menemui masalah-masalah yang sulit untuk diselesaikan. Kapasitas WHO sebagai lembaga internasional paling utama dalam isu kesehatan global dianggap oleh Van de Pas et al. (2017) tidak dapat memenuhi fungsi kepengurusan di dalam GHG. WHO yang sering terkendala dana dan sumber daya dalam operasinya karena ketergantungannya pada donor-donor yang kebanyakan berasal dari negara kuat atau aktor-aktor non-negara lainnya. Negara-negara besar sudah lama enggan untuk memenuhi permintaan redistributif dari negara-negara berkembang yang juga berkontribusi pada masalah pendanaan WHO (Pegram, 2020). Hal ini mengakibatkan WHO yang tidak bisa menggerakkan agenda kesehatan global dan fungsi kepemimpinannya di dalam GHG secara maksimal. Selain itu, dalam GHG juga terdapat berbagai institusi-insitusi governance yang dilihat dapat melemahkan sentralitas kepengurusan WHO di dalam GHG, seperti World Trade Organization (WTO) yang memiliki peran governance dalam obat-obatan melalui Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPS). Riset dan pengembangan vaksin maupun obat yang merupakan barang publik global penting, merupakan salah satu fokus SDG ke tiga yang juga menekankan pada penjaminan obat-obatan penting bagi semua orang. Namun, dimasukkan TRIPS dan fleksibilitas untuk melindungi negara dengan pendapatan menengah atau rendah, juga memperlihatkan adanya kontestasi dalam arena riset, produksi, dan akses obat-obatan. Menurut Ottersen et al. (2014 dalam Van de Pas et al., 2017) adanya disfungsi dalam global governance melemahkan manajemen eksternalitas kesehatan. Pelemahan ini terjadi akibat berbagai alasan, seperti defisit demokrasi, mekanisme akuntabilitas yang lemah, transparansi yang buruk, inersia institusional, tidak adanya institusi, dan tidak cukupnya ruang kebijakan bagi kesehatan. Meskipun negara-negara sering kali berkonsensus untuk menyelesaikan kemunculan masalah kesehatan transnasional, negara dalam beberapa kasus enggan untuk memberitahu kemunculan masalah kesehatan yang kemungkinan memiliki implikasi transnasional di wilayahnya akibat adanya pertimbangan politik maupun ekonomi. Fungsi memobilisasi solidaritas global, terutama dalam aspek pembiayaan kesehatan masih menemui permasalahan, seperti bantuan luar negeri yang dilihat sebagai satu-satunya indikator pembangunan, dimasukkannya sektor swasta, reafirmasi TRIPS milik WTO.

Pandemi COVID-19 Sebagai Ujian Institusi GHG

Pandemi COVID-19 mengekspos masalah-masalah yang telah disinggung, yang ternyata masih menjangkiti GHG. Meskipun banyak negara yang saling bersolidaritas dan berusaha untuk meningkatkan fungsi institusi kesehatan global, Amerika Serikat yang merupakan pendonor terbesar WHO memiliki sikap yang berbeda. Presiden Donald Trump pada April 2020 mengumumkan untuk menghentikan aliran dana bagi WHO yang tengah berusaha untuk mengumpulkan dana penanganan COVID-19 di negara-negara miskin. GHG saat ini menjalankan fungsi eksternalitas yang tergolong saat diskriminatif, seperti yang terlihat dari WHO dan negara-negara maju yang melakukan pengawasan dengan berfokus pada negara berkembang. Hal ini dikarenakan adanya asumsi bahwa penyakit baru kemungkinan muncul dari negara berkembang. Pada kasus COVID-19, pandemi ini muncul di Tiongkok yang tergolong maju sehingga fungsi pengawasan tidak bisa dilakukan semudah pada negara berkembang. Beberapa pihak juga menyoroti dukungan WHO kepada sikap dan pernyataan Tiongkok yang tidak transparan dan malah memperburuk penyebaran COVID-19. Sikap WHO ini dilihat oleh banyak pihak bahwa institusi GHG telah dilemahkan oleh kepentingan-kepentingan negara kuat. Fungsi pengendalian risiko eksternalitas dalam GHG, terutama dalam konteks koordinasi dan saluran informasi internasional saat pandemi COVID-19 dapat dikatakan tidak dipenuhi. Absennya kemampuan kolektif di dalam GHG mendorong negara-negara untuk berfokus pada masalah di dalam, sehingga menimbulkan respons global yang terpecah dan bersifat zero-sum (Pegram. 2020). Hal ini menyebabkan banyak negara yang tidak kooperatif dalam menyelesaikan pandemi ini, seperti yang terlihat dari adanya negara-negara yang tidak menutup perbatasannya meskipun negara lain sudah menutup perbatasan untuk menghindari penyebaran lebih luas dari COVID-19. Kegagalan GHG dalam pengendalian risiko eksternalitas juga diperburuk dari tidak adanya institusi atau kepemimpinan yang kuat untuk menjaga ketaatan semua aktor, sehingga peluang aktor-aktor untuk keluar dari kerja sama cukup besar. Meskipun WHO sudah mengeluarkan International Health Regulation (IHR) pada 2005, banyak negara masih tidak mampu untuk memenuhi kapasitas  pengawasan, pelaporan, verifikasi, pemberitahuan, respons, dan aksi kolaborasi dari IHR (Pertiwi, 2020). Muhadi Sugiono (dalam Fisipol UGM, 2020) berpendapat tidak adanya resolusi Dewan Keamanan (DK) PBB sebagai institusi paling berpengaruh dalam global governance untuk menyelesaikan pandemi ini membuat negara-negara seakan tidak mempunyai tekanan untuk bekerja sama.

Ketersediaan akses terhadap obat-obatan penting yang terkandung dalam fungsi pengadaan barang publik global dari GHG, seperti vaksin atau perangkat uji penyakit masih menjadi perhatian bagi banyak negara di tengah pandemi COVID-19. Cash dan Patel (2020) menyebutkan usaha penting seperti promosi dilakukannya tes diagnostik secara luas, penekanan pada penggunaan ventilator, dan peningkatan kapasitas perawatan intensif, hanya dapat dilakukan oleh sistem kesehatan di negara kaya. Di sisi lain, negara-negara berkembang dan negara-negara miskin tidak punya kemampuan yang mencukupi untuk memenuhi kebutuhan-kebutuhan penting tersebut akibat tingginya biaya yang diperlukan. Prospek ketersediaannya vaksin COVID-19 bagi negara-negara berkembang maupun miskin juga menjadi perhatian khusus dalam fungsi pengadaan barang publik global dari GHG. Jika melihat pada sejarahnya, negara-negara maju dan kaya yang akan pertama kali menerima vaksin yang sudah dikembangkan, kemudian vaksin tersebut akan perlahan-lahan tersedia kepada negara-negara berkembang dan miskin yang sering kali merupakan pihak yang paling terdampak wabah. Pernyataan ini juga memiliki dasar yang kuat, seperti yang dicontohkan pada saat epidemi virus H5N1 (Flu Burung) pada tahun 2005. Pada peristiwa tersebut, Indonesia menolak untuk mengirimkan spesimen virus H5N1 kepada WHO dengan dasar adanya preseden yang menunjukkan bahwa spesimen virus akan dikembangkan menjadi vaksin paten oleh perusahaan obat tanpa ijin dan pengakuan dari negara pengirim. Sering kali negara pengirim tidak akan mampu membeli vaksin yang sudah dikembangkan, meskipun negara pengirim tersebut sangat terdampak oleh penyebaran virus yang bersangkutan (Pertiwi, 2020). Meskipun terdapat kekhawatiran tersebut, masih ada secercah harapan mengenai ketersediaannya barang publik global esensial di tengah pandemi COVID-19. Tiga puluh negara yang dipimpin oleh Kosta Rika dan WHO meluncurkan inisiatif bersama untuk membagikan vaksin, obat-obatan, dan alat diagnostik untuk menangani pandemi yang tengah berlangsung. Inisiatif ini didukung oleh banyak organisasi non-pemerintah seperti Doctors Without Borders, tetapi mendapat penentangan dari aliansi industri obat-obatan yang menanggap inisiatif tersebut akan melemahkan perlindungan atas hak kekayaan intelektual (Reuters, 2020).

Kesimpulan

Adanya sekuritisasi dari isu kesehatan menyebabkan munculnya GHG yang bertujuan untuk menciptakan adanya pengaturan bagi aktor-aktor di dalam kesehatan global. Definisi global health yang terlalu luas menyebabkan konsep GHG tidak memiliki satu definisi yang pasti, sehingga beberapa penulis membagi GHG menjadi tiga konsep, yaitu “globalisasi dan governance kesehatan”, “global governance dan kesehatan”, dan “governance bagi kesehatan global”. Dari ketiga konsep tersebut, “governance bagi kesehatan global” merupakan konsep GHG yang dapat dibilang paling normatif dan inklusif karena selain memasukkan dampak globalisasi dan peran institusi-institusi internasional bagi kesehatan global, konsep ini juga memasukkan aspek keadilan sosial dan hak asasi manusia dalam isu kesehatan global. Dalam konsep ini ada empat fungsi GHG, berupa kepengurusan, pengadaan barang publik global, memobilisasi solidaritas global, dan pengelolaan eksternalitas. Keempat fungsi ini masih menemui masalah dalam penerapannya akibat adanya beberapa faktor, seperti institusi internasional yang tidak memiliki sumber daya atau kepemimpinan yang kuat; adanya aktor-aktor internasional lain yang menglemahkan sentralitas WHO sebagai institusi GHG paling utama; dan sering terjadinya divergensi kepentingan dan kebijakan antar negara mengenai isu kesehatan. Pandemi COVID-19 memperlihatkan bagaimana isu-isu di dalam GHG ini berdampak pada penanganan pandemi ini. WHO yang sangat bergantung dari dana hasil donor sangat terpukul ketika AS menghentikan pemberian dananya di saat WHO harus membantu negara-negara miskin yang terdampak pandemi. Pengawasan WHO yang mayoritas hanya berfokus pada negara-negara miskin atau berkembang, dan dukungan bagi kebijakan tidak transparan negara-negara kuat juga memperlihatkan adanya konflik kepentingan di dalam WHO. Akses bagi alat-alat kesehatan penting di tengah pandemi yang seharusnya menjadi fokus oleh institusi GHG juga menjadi sorotan, akibat masih adanya ketidaksetaraan akses antara negara kaya dengan negara miskin dan ketidakmampuan institusi yang bersangkutan untuk memperbaiki kesetaraan aksesibilitas. Selain itu, institusi GHG juga terlihat tidak memiliki kepemimpinan yang kuat untuk mendorong terjadinya kerja sama global. Pandemi ini dapat dikatakan sebagai sebuah tes yang sangat berat bagi kelangsungan GHG di dalam tatanan dunia terglobalisasi saat ini, dan merupakan persimpangan kritis dalam perkembangan tatanan internasional kontemporer.

Referensi

Buku

Commission on Global Governance (1995). Our Global Neighbourhood. Oxford University Press.

Artikel Jurnal

Finkelstein, Lawrence S. (1995). What Is Global Governance?. Global Governance. 1(3). 367-372.

Lee, Kelley & Kamradt-Scott, Adam (2014). The multiple meanings of global health governance: a call for conceptual clarity. Global Health. 10(28).

Van de Pas, R., Hill, P. S., Hammonds, R., Ooms, G., Forman, L., Waris, A., Brolan, C. E., McKee, M., and Sridhar, D., (2017). Global health governance in the sustainable development goals: Is it grounded in the right to health?. Global Challenges. 1(1). 47-60.

Sumber Online

Cash, Richard & Patel, Vikram (2020, 5 Mei). Has COVID-19 subverted global health?. https://www.thelancet.com/action/showPdf?pii=S0140-6736%2820%2931089-8

Fisipol UGM (2020, 17 April). #6 Serial Diskusi: Peran Global Governance dalam Merespon Covid-19. YouTube. https://www.youtube.com/watch?v=HwzwXf1yiW4

Hameiri, Shahar (2020, 15 April). Covid-19: Why did global health governance fail?. The Lowy Institute. https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/covid-19-why-did-global-health-governance-fail

Pertiwi, Sukmawani B. (2020, 27 Maret). Indonesia’s Virus Response and What It Tells Us About Global Health Governance. The Diplomat. https://thediplomat.com/2020/03/indonesias-virus-response-and-what-it-tells-us-about-global-health-governance/

Pegram, Tom (2020, 5 Maret). Coronavirus is a failure of global governance – now the world needs a radical transformation. The Conversation. https://theconversation.com/coronavirus-is-a-failure-of-global-governance-now-the-world-needs-a-radical-transformation-136535

Reuters (2020, 30 Mei). 30 countries launch alliance to share COVID-19 tools. The Jakarta Post. https://www.thejakartapost.com/life/2020/05/30/30-countries-launch-alliance-to-share-covid-19-tools.html

Maulana M. Haykal adalah Mahasiswa Sarjana Hubungan Internasional Universitas Airlangga. Dapat ditemui di Instagram dengan nama pengguna @maulahk

Leave a Reply

Your email address will not be published.